《中国农村经济》精华版 | 万俊毅、潘展弘：涉农资金统筹整合:制度逻辑与广东探索
涉农资金统筹整合:制度逻辑
与广东探索
作者：万俊毅1, 2 潘展弘1
作者单位：1.华南农业大学经济管理学院；
2.华南农业大学农业产业发展研究中心
原文刊发：《中国农村经济》2023年第4期
涉农资金统筹整合是指各级政府在预算编制环节对行业内涉农资金进行源头整合，在预算执行环节对行业间涉农资金进行统筹，切实有效发挥财政资金的乘数效应。
一、涉农资金统筹整合的缘起
涉农资金统筹整合的直接原因是财政支农碎片化与零散化（彭克强，2008），深层次原因是涉农资金使用效率不高的体制机制问题亟待解决。
1.税制改革后的地方支农动力趋弱难题。分税制改革在调整中央与地方政府财税收入分配格局的同时，没有顺势匹配两者的支出责任，致使一些地方政府财政落入债务积累迅速增加的窘迫局面。财权事权不匹配可能是地方政府“三农”事业投入动力不足的诱因。农业产业本身的弱质性使得地方支农动力进一步趋弱。涉农项目审批权下放是激活地方政府支农活力的有益探索。
2.条块分割下的碎片化治理困局。税制改革后，依靠转移支付下达的项目成为地方政府经济治理的重要组织单元，项目制成为最主要的财政支付手段（折晓叶和陈婴婴，2011）。项目治理逻辑在一定程度上摆脱了科层制度下的各种垂直规章制约，可能导致项目设立随意性较强，在财政资金横向分配与专项治理模式纵向延伸叠加之下，形成条块分割格局（周飞舟，2012）。项目和资金下沉到项目落实者处时已高度分散。县级政府主体难免落入“上面千条线，下面一根针”的困局。在管理从破碎走向整合的治理需求下，涉农资金统筹整合有助于重新梳理条块关系（史普原和李晨行，2021）。
3.涉农项目基层运作的监管窘境。项目制采用专款专用的制度设计。为确保地区发展计划顺利施行，地方政府以捆绑项目资金的形式集中投放资源，缓解资金碎片化状况。县级政府在打包条线项目、融合捆绑综合工程时，可能诱发目标偏移，一些打包后的项目成为地方政府的政绩工程（杜春林和张新文，2015）。另外，地方政府为争取更多的项目补助，往往有意多申报项目，更有甚者在上报预算环节先采取“小额申报”以便获得审批，再在立项后要求上级部门追加拨款（渠敬东，2012），甚至催生“跑部钱进”“设租寻租”现象（渠敬东等，2009）。地方政府在项目运作中暴露的道德风险问题，迫使中央从顶层优化制度设计。
二、涉农资金统筹整合的演进脉络
涉农资金统筹整合经历地方整合试点、源头整合试点和全面推进三个阶段。
1.地方整合试点阶段（2004－2012年）。2004年，为破解农民增收困难问题，中央“一号文件”提出要整合支农投资。2006年，全国有162个县（市、区）开展资金整合试点工作，其中的26个县纳入中央财政整合支农资金支持新农村建设试点县，整合归并财政部门和农口部门的支农资金。2008年，财政部提出预算编制环节整合用途相近的专项资金，在试点县推行“以奖代补、先建后补”的绩效管理方式。此阶段，支农资金整合平台处于层级较低的县级，项目审批权下放程度不高，资金配置从稳定粮食生产为主线过渡到以农业基础设施建设为主线（侯小娜和李建民，2019）。
2.源头整合试点阶段（2013－2017年）。党的十八大以来，“简政放权”信号释放力度持续加大，黑龙江省、湖南省、广东省清远市和全国832个贫困县等不同行政级别的地区于2013－2016年间相继被财政部确立为涉农资金统筹整合试点，这标志着涉农资金统筹整合已逐渐步入深水区。此阶段有两个特点：一是资金整合平台逐步向源头靠近，中央和省级政府开始归并各类涉农专项资金；二是资金投向思路开始注重产业发展，关注与脱贫攻坚任务的衔接效果。
3.全面推进阶段（2018年至今）。党的十九大后，涉农资金统筹整合进入全面推进阶段，各地涉农资金分配逐步演变为按照因素法和过去的绩效分配下达资金，地方政府承担涉农项目谋划、建设的主要职责。此阶段，中央甄别采纳从前期试点汲取的成功经验，并将其逐步固化为强制度，向全国范围扩散推广，通过财政资金的杠杆作用撬动地区产业发展，着力建立长效机制。
三、涉农资金统筹整合的困境：粤省例证
涉农资金统筹整合后，广东实行“大专项+考核事项+绩效目标”资金管理机制，通过下放权力、整合资源、规范监管，资金使用效率得到有效提高。不过，广东涉农资金统筹整合仍然面临如下困境：
1.涉农资金总量有限与结构性问题并存。第一，涉农资金投入总量及其增幅与“三农”事务“事多面广”的特征相背离。权力下放更多是项目谋划的权力下放，县级政府依然需要面临考核事项繁多的状况，大量涉农资金需用于完成上级下达的刚性任务，甚至还包括临时下达的考核任务。此外，部分地区的财政资金较为紧张，可统筹的用于县域发展的资金有限，限制了农业农村项目投入。
第二，县域之间资金分配不平衡。2020年涉农资金按照因素法分配，整县脱贫与否是重要指标。例如，脱贫较早的乳源县2020年资金下达量骤降，资源被高密度地投入脱贫较晚的南雄市。在政策锚定效应的影响下，两县（市）获得财政支持的力度逐渐分化，尽管这种情况后续有所改善，但资金分配不平衡的现象仍存在。
第三，资金投向“重硬轻软”，项目存在堆砌倾向，联农带农效应偏弱。广东省“硬”投入较多，2019年下达市和县（市、区）的农村人居环境和基础设施建设两类资金占资金总量的80%以上；对乡村公共服务、精神文明建设等“软”投入不足；即使是投向产业的资金，偏好农家乐、民宿等农旅融合产业，而与农民生产生活紧密相关的种养殖业获得资金较少。
2.地方政府项目治理与涉农资金统筹整合能力不足。一是县级政府涉农资金使用能力不足。随着资金管理权限下放，一些县级政府在角色转换过程中暴露出“不敢接”“接不住”“接不好”等问题。由于缺乏稳定的专项资金池，不少地方项目后续维护难以为继。
二是部分地区项目库建设水平不高。部分县级政府对政策把握水平不高，加之缺乏专业的项目评审人才，导致入库项目缺乏科学性，项目申报通过率不高。即使是通过的项目，部分也难以兼顾短期目标和长远目标，项目实施也面临重重困难。
三是部门之间协调不足。涉农资金的运用涉及多个部门，而部门间存在利益冲突，统筹难度大。一些县级政府在获得打包下发的涉农资金后，又草草地依据往年资金分配情况切块至各涉农部门，没有形成全局谋划机制。不少地方政府的涉农办工作人员并非专职，精力有限，专业化程度不高。
3.涉农资金监督考核机制不完善。第一，现有监管机制和监管手段存在滞后性。在“双监控”资金管理模式下，资金支出进度成为项目过程管控的主要监督内容，一刀切、层层加码现象时有发生。部分地区未深入剖析资金支出滞后、违规使用等问题产生的原因，亦未实施有效的整改措施，各单位责任意识较为淡薄。
第二，绩效考评体系尚不完善。尽管关于项目建设质量和资金使用效益等综合性的评价体系基本建立，但绩效目标设立不够科学严谨，大多注重依靠资金使用状况判断资金使用效率。
四、涉农资金统筹整合的深层约束
上述问题背后深层次的原因是，涉农资金统筹整合在一定程度上重塑了层级与部门间的委托－代理边界，嵌入在纵向层级、县域治理、控制链条的复杂委托－代理关系未能理顺。
（一）纵向层级：事权下沉与目标偏移
县域自主权增加、以“块”统筹“条”的财政关系使得省、市两级涉农部门对县域项目的相对控制权减弱。不再拥有资金主导权的涉农部门运用向下加码、委托事权的代偿策略应对部委和省级的考核任务要求，也会通过非正式渠道另行下达考核任务以转移事权，导致基层面临“钱少事多”困境。
多层级委托－代理体系会使信息在向下传达的过程中因不同科层组织治理目标相异而失真，致使基层资金分配偏离政策初衷。广东“花钱必问效，无效必追责”的控制方式容易诱发基层政府以“支农事项不出事”为先的治理策略，基层政府利用改革所赋予的自由裁量权分配注意力和努力程度，“重硬轻软”“垒大户”等资金分配现象难免产生，减弱涉农资金联农带农效益。
（二）县域治理：转型不顺与弱势协调
涉农资金统筹整合重新界定了县域内不同主体的职责边界。县域治理体系转型不顺导致涉农部门谋事能力弱。项目谋划的前期投入经费类似于一种专用性投资，一旦项目没有通过审批，前期投入成为沉没成本难以收回。这是抑制县级政府自行投入前期经费的重要原因。在项目申报环节，传统的部门本位主义诱发更大的利益摩擦，各部门对同一政策的解读不同，使得综合性项目难以落实。
涉农资金统筹整合使得项目运作需要从条线动员转向横向协调。广东部分县域的涉农领导小组组长尚未由党政一把手实质性担任，领导小组通常只在项目谋划、资金下达等少数环节介入协调，日常事项仍需委托涉农办处理。大部分涉农办挂靠在县财政局，不具备超越其他职能部门的能力和足够的人手。一些县级政府路径依赖地沿用“短平快”的准运动式治理措施，统筹整合的涉农资金通过简单的重新切块在部门间分配就是其中一种表现形式。
（三）控制链条：监督失衡与考核形式化
在政府内部体系中，财政部门和业务部门固有的责权和信息壁垒使项目在资金管理和项目管理上存在错配问题，导致本级业务部门在项目实施过程中接受双重指导。在监督链条上存在多个委托方的情况下，由于各委托方的强势程度不同，代理方会将时间、成本和精力投入强势委托方的任务，使共同代理效果偏离资金使用效益最大化（张伊静和刘鹏，2022）。财政部门关注的是资金账面数据，倾向采用层层加码的措施完成监督和考核任务，加剧了按照支出进度进行项目管理的不合理性。
委托方强势程度不同也是涉农资金绩效管理体系不完善的原因。首先，一些县域绩效评价主体既当“运动员”又当“裁判员”。由于绩效目标的完成情况会影响次年本级资金分配量，涉农部门和财政部门有争取更多上级资金的一致意图，因此县域内部就有动机以合谋的方式应对考核任务和绩效指标。开展绩效管理的第三方机构逐利特性也有可能使其偏向利益相关方。其次，现有的绩效目标体系更多是自上而下的指令下达，公众在涉农项目执行过程中的态度、对项目落地后效果的评价未纳入指标体系，可能导致社会福利损失。最后，受绩效管理机制所限，不少政府部门对绩效目标设置存在的问题和流于形式的监管实际上心照不宣。
五、涉农资金统筹整合的推进路径
（一）构建权责匹配的纵向涉农财政制度
1.理顺纵向政府间支出责任，避免事权过度下放。根据涉农事项的溢出程度、受益范围和信息优势，通过制度明确不同层级政府部门的财政事权与支出责任，廓清不同层级政府的委托－代理边界。省级涉农专项资金在应整尽整的同时，要以规章制度明确涉农专项资金任务下达的规范性程序，避免临时性下达考核任务。
2.扩大县域资金配置权，确保资金精准投放。根据实际情况优化调整因素法中的决策因子，加大对脱贫地区涉农项目的资金投放力度，重视对边缘易致贫地区的扶持。对于发展状况较好、涉农资金统筹整合效果较理想、审计情况达到标准的地区，应减少对它们的考核事项约束。适当放宽乡村产业补助项目申报门槛，简易审批联农带农预期效果明显的项目。对具有风险的产业项目给予更多支持，缓解问责压力。
（二）推进县域涉农资金管理现代化
1.依托项目库建设，推动县域谋事水平提升。省级、市级政府应着力为项目库建设提供相应的制度保障，加强对涉农项目审查通过率较低地区谋划与储备项目的指导。县级政府应自行配套资金用于项目前期论证，并利用互联网技术，建立项目评审专家库，至少提前1年储备高质量项目入库，形成与地区中长期规划相匹配的涉农长期项目。
2.为统筹机构增配资源，扭转涉农办协调弱势困境。涉农领导小组组长应由党政一把手实质性担任，通过较强的政治势能推动条线部门从利益博弈转向合作，要划拨一定比例的资金用作项目维护经费。农业大县应充分挖掘涉农办的协调潜能，扩大涉农办在涉农事项上的权限。
（三）创新全过程监管与绩效考核体系
1.明确不同监管主体职责，健全涉农项目监督机制。财政体系应与业务主管体系联合，通过“数字财政”系统探索建立与农业产业投入周期和动植物生长周期相匹配的资金监控体系。压实监察和审计机关在县域涉农资金统筹整合中的监督责任，市级、县级政府应做好项目实施过程中的风险内控。
2.完善绩效管理流程，优化考核评估体系。市级、县级政府可以聘请专业的第三方机构开展绩效目标设置、过程监控、事后资金效益评价等全程绩效考核，并做好第三方机构的资格审查。在绩效目标设置环节，应综合全面考虑，提高精准性和科学性。加强绩效公开，接受公众监督，可将公众满意度、负面反馈等作为考核指标纳入民生项目考核评估体系。
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